สิ่งที่ถูกมองข้าม การปฏิรูปการเมืองไทย
โดย พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ
ประเด็นแรกที่จะต้องกล่าวถึงคือ ความหมายของ "การปฏิรูปการเมือง" ว่ามีความหมายครอบคลุมไปถึงเรื่องใดบ้าง โดยหากมองในเชิงอำนาจนิยมก็จะให้ความสำคัญไปในเรื่องของโครงสร้างอำนาจทางการเมืองและการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนเท่านั้น
กล่าวอีกนัยหนึ่งจะพิจารณาแค่มิติที่ว่า อำนาจนั้นควรจะถูกจัดไว้ให้กับองค์กรใด มีองค์กรใดที่จะเข้ามาตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจ การเข้าสู่และออกจากตำแหน่งในองค์กรต่างๆ การรับรองและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งก็คือแนวคิดส่วนใหญ่ของสังคมไทยในช่วงที่เวลาผ่านมาและปัจจุบัน
แท้ที่จริง "การปฏิรูปการเมือง" มีนัยครอบคลุมไปมากกว่าแนวความคิดข้างต้น ไม่ได้เน้นเฉพาะการเมืองในเชิงการจัดสรรอำนาจที่เกี่ยวข้องกับนักการเมืองหรือประชาชนในเพียงแค่บางแง่มุมหากแต่ยังครอบคลุมไปถึงมิติทางเศรษฐกิจและสังคมในองค์รวมด้วย
ทั้งนี้อยู่บนตรรกะที่ว่า การเมืองนั้นมีความใกล้ชิดอย่างยิ่งกับเรื่องของเศรษฐกิจและสังคมอย่างหลีกเลี่ยงมิได้
หากจะให้วิเคราะห์ถึงสาเหตุในการปฏิรูปการเมือง ผู้เขียนเห็นว่า สามารถจำแนกออกเป็น 2 ปัญหาหลัก ได้แก่ ปัญหาในภาคการเมือง และปัญหาในภาคประชาชน
โดยปัญหาทางภาคการเมืองเห็นได้ชัดว่า ช่วงเวลาที่ผ่านมา ประเทศไทยประสบปัญหาเรื่องโครงสร้างอำนาจทางการเมืองไม่ว่าจะเป็นการเข้าสู่และออกจากตำแหน่งขององค์กรต่างๆ การจัดสรรอำนาจ การจัดสรรองค์กรในการใช้อำนาจ ระบบการถ่วงดุลอำนาจขององค์กรต่างๆ ระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ฯลฯ
อย่างไรก็ดี ปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นคงจะมิอาจสรุปได้ว่า เกิดขึ้นมาจากฝ่ายการเมือง หรือตัวนักการเมืองเพียงอย่างเดียว หากแต่ในความเป็นจริง ปัจจัยหนึ่งที่ทำให้สังคมไทยต้องเจอกับปัญหาอย่างหนักหนาสาหัสนั้นคือภาคประชาชนเอง
ทุกประเทศทั่วโลกทราบกันดีว่า สาเหตุสำคัญที่ขัดขวางการพัฒนาทางการเมืองการปกครองของประเทศและส่งผลให้เกิดการทุจริตในรูปแบบต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการทุจริตเชิงนโยบาย ส่วนหนึ่งมาจากภาคประชาชนอันอยู่ในรูปแบบของกลุ่มผลประโยชน์ (Interest Group)
เมื่อมีการเสนอแนวความคิดเรื่องการปฏิรูปการเมืองขึ้น ประเด็นนี้จะถูกหยิบยกขึ้นมาถกเถียงกันเป็นประเด็นแรกๆ แต่ในไทยกลับไม่มีใครกล่าวถึงและให้ความสนใจ ทั้งๆ ที่ทราบกันดีว่าอิทธิพลของกลุ่มผลประโยชน์รุนแรงถึงขั้นสามารถกำหนดทิศทางทางการเมืองทั้งในองค์กรนิติบัญญัติและบริหารได้
ดังนั้น การแก้ไขปัญหาข้างต้นไม่ใช่เพียงแค่การแก้ไขรัฐธรรมนูญเหมือนที่เคยทำผ่านๆ มาหากแต่ต้องมีการพิจารณาในเรื่องของการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายลำดับรองฉบับต่างๆ ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น
หรือแม้กระทั่งการบัญญัติกฎหมายใหม่ขึ้นมาเพื่อช่วยในการแก้ไขปัญหาในทางการเมืองการปกครองด้วย
ในประเด็นของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ สิ่งที่จะต้องดำเนินการศึกษาและแก้ไข คือการจัดสรรอำนาจในองค์กรฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีการออกแบบให้รัฐบาลค่อนข้างอ่อนแอจนเกินไปอันส่งผลกระทบต่อการบริหารราชการแผ่นดินมากพอสมควร
ปัญหาทำนองดังกล่าวเคยเกิดในประเทศสหรัฐอเมริกา เมื่อผู้ร่าง Articles of Confederation ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรก ได้กำหนดโครงสร้างให้ฝ่ายบริหารมีความอ่อนแอ ทั้งนี้มาจากประสบการณ์ที่เจอมากับกษัตริย์อังกฤษ แต่เมื่อเวลาผ่านไป สภาพการณ์ทางการเมืองการปกครองแสดงให้เห็นว่าประเทศชาติไม่สามารถเดินหน้าไปได้ภายใต้รัฐบาลที่อ่อนแอ จึงมีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางด้านของการจัดสรรอำนาจโดยเฉพาะอย่างยิ่งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติให้มีความเหมาะสมมากขึ้น
เพราะฉะนั้น เพื่อปรับปรุงแก้ไขภาคการเมืองการปกครองของไทยให้มีเสถียรภาพและมีประสิทธิภาพจึงเป็นภาระของผู้ดำเนินการปฏิรูปการเมืองที่จะต้องหาดุลยภาพของอำนาจ (Balance of Power) ให้ได้
องค์กรต่างๆ ต้องไม่มีอำนาจมากหรือน้อยจนเกินไป ในขณะเดียวกันก็จะต้องมีระบบของการตรวจสอบ การคานและดุจอำนาจซึ่งกันและกันที่มีประสิทธิภาพ เพื่อป้องกันไม่ให้องค์กรใดมีอำนาจเบ็ดเสร็จซึ่งนำไปสู่การใช้อำนาจไปในทางมิชอบอันกระทบต่อการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้
ส่วนประเด็นของการพิจารณาปรับปรุง หรือตรากฎหมายลูกต่างๆ ขึ้นใหม่เพื่อเป็นส่วนหนึ่งในการแก้ไขปัญหาทางด้านการเมืองการปกครอง ผู้มีหน้าที่จะต้องทำการศึกษา แต่ปัญหาหนึ่งที่ผู้เขียนอยากจะขอเสนอแนะก็คือ ประเด็นของระบบการปฏิรูปทางการเงินที่เกี่ยวข้องกับทางการเมือง (Campaign Finance Reform) ซึ่งส่งผลต่อสถานะทางเศรษฐกิจของประเทศด้วยในส่วนหนึ่ง กล่าวคือ ในแต่ละปี หากนำเอางบประมาณของประเทศมาคำนวณแล้วจะเห็นว่า ส่วนหนึ่งถูกกันและนำไปใช้ในการดำเนินกิจกรรมทางการเมืองไม่ว่าจะผ่านองค์กร หรือตัวบุคคลค่อนข้างมาก
หากสามารถจัดระเบียบการใช้เงินดังกล่าวให้ถูกต้องและเหมาะสม งบประมาณของประเทศก็จะไม่บานปลายอย่างที่เป็นอยู่ทุกๆ ปี โดยการจัดระเบียบดังกล่าวสามารถกระทำได้ผ่านมาตรการการปฏิรูปทางการเงินที่เกี่ยวข้องกับทางการเมือง เช่น การกำหนดให้มีการแสดงหลักฐานของงบประมาณอย่างเปิดเผย เพื่อให้ทุกอย่างโปร่งใสและตรวจสอบได้ การกำหนดจำนวนเงินที่เหมาะสมของทางภาครัฐที่สามารถเข้าไปอุดหนุนต่อการดำเนินกิจกรรมทางการเมือง ฯลฯ เป็นต้น
ฉะนั้นจะเป็นการลดช่องทางของการทุจริตในการกันงบประมาณแผ่นดินเพื่อไปแสวงหาผลประโยชน์ในทางการเมืองเป็นการส่วนตัวได้
ที่สำคัญยิ่งไปกว่านั้นแล้ว มาตรการปฏิรูปทางการเงินข้างต้นจะเป็นเครื่องมือหนึ่งในการแก้ไขปัญหาเรื้อรังของระบบกลุ่มผลประโยชน์ที่เข้ามาครอบงำระบบการเมืองของประเทศได้ด้วยการกำหนดจำนวนเงินของการบริจาคให้แก่ตัวผู้สมัครรับเลือกตั้งเองก็ดี หรือตัวพรรคการเมืองเองก็ดี
หรือหากไปไกลกว่านั้นก็อาจจะมีการกำหนดว่า บุคคลธรรมดา หรือนิติบุคคลใดที่สามารถและไม่สามารถจะบริจาคเงินให้กับผู้สมัครรับเลือกตั้ง หรือพรรคการเมืองได้ ดังเช่นที่ได้กำหนดไว้ในประเทศสหรัฐอเมริกา เป็นต้น โดยประเด็นต่างๆ เหล่านี้จำต้องมีการศึกษาอย่างละเอียดเพื่อหามาตรฐานที่เหมาะสมกับสภาพสังคมการเมืองของประเทศไทย
จริงอยู่แม้ว่าภายใต้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ.2550 จะได้มีการกล่าวถึงจำนวนเงินในการบริจาคให้กับพรรคการเมืองไว้ แต่ผู้เขียนเห็นการกำหนดอนุญาตให้บุคคลธรรมดา หรือนิติบุคคลใดๆ บริจาคเงินให้แก่พรรคการเมืองได้ในจำนวนเงินไม่เกิน 10 ล้านบาทต่อปี อันเป็นจำนวนเงินที่สูงเกินไป อาจไม่สามารถแก้ไขระบบการเมืองแบบนายทุนได้ ดังนั้น ผู้ที่จะเข้ามาปฏิรูปจึงควรมาพิจารณาประเด็นนี้เสียใหม่
หากกระทำได้เช่นนี้แล้ว ผู้เขียนเชื่อว่าระบบการปฏิรูปทางการเงินที่เกี่ยวข้องกับทางการเมืองจะขจัดเส้นทางอิทธิพลของกลุ่มผลประโยชน์ในทางการเมือง ทำให้ประเทศไทยสามารถหลุดพ้นจากระบบนายทุนที่จะเข้ามาครอบงำ กำหนดทิศทางทางการเมืองเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวได้ในระดับหนึ่งเลยทีเดียว
อีกปัจจัยหนึ่งที่สำคัญอันส่งผลให้เกิดปัญหาทางด้านการเมืองการปกครองในช่วงเวลาที่ผ่านมา คือ หลักนิติรัฐ หรือที่รัฐธรรมนูญใช้คำว่า "นิติธรรม" ที่ถูกมองข้ามไป ไม่ให้ความเคารพและปฏิบัติตามจากชนชั้นผู้ปกครองและผู้ถูกปกครอง
เคยตั้งคำถามไหมว่า ทั้งๆ ที่รัฐธรรมนูญไทยมีบทบัญญัติที่ดีมากมายหากเทียบกับประเทศอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นบทบัญญัติทางด้านของการเมืองรวมถึงบทบัญญัติว่าด้วยการส่งเสริมและคุ้มครองในมิติทางด้านสังคมและเศรษฐกิจ แต่ด้วยเหตุใดปัญหาต่างๆ ยังคงเกิดมาโดยตลอด ทั้งหมดนี้ ส่วนหนึ่งมาจากการที่สังคมไทยไม่เป็นนิติรัฐนั่นเอง
ถึงแม้จะมีกฎหมายที่ดีเลิศปานใด แต่หากไม่มีผู้ใดเคารพและกระทำตามก็ไร้ประโยชน์กล่าวคือ แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะมีบทบัญญัติที่ดี หรือตัวบทกฎหมายอื่นๆ จะดีมากมายเท่าใด แต่ถ้าองค์กรและประชาชนมิได้ให้ความเคารพ การเมืองการปกครอง การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนสังคมและเศรษฐกิจที่ดีและมีประสิทธิภาพคงมิอาจเกิดขึ้นได้
ผู้เขียนขอย้ำว่าการบัญญัติหลักการต่างๆ ไว้ในตัวบทกฎหมายมิได้หมายความว่าทุกอย่างจะเป็นไปตามนั้นทั้งหมด อันรวมถึงหลักนิติรัฐด้วย กล่าวอีกนัยหนึ่ง แม้ว่าในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้มีการบัญญัติไว้ให้ทุกองค์กรปฏิบัติหน้าที่ภายใต้หลักนิติธรรม แต่กาลเวลาก็พิสูจน์แล้วว่าหลายองค์กรมิได้กระทำตามบทบัญญัติดังกล่าวรวมถึงประชาชนด้วย
หากพินิจพิเคราะห์แล้วจะเห็นได้ว่าประเทศที่มีระบบการเมืองการปกครองที่ดี จะเป็นประเทศที่ให้ความสำคัญและเคารพในหลักนิติรัฐ หรือนิติธรรม ไม่ว่าจะเป็น ประเทศฝรั่งเศส เยอรมนี อังกฤษ สหรัฐอเมริกา เป็นต้น ทั้งๆ ที่ประเทศเหล่านี้มิได้มีการบัญญัติหลักนิติรัฐ หรือนิติธรรมไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจนเหมือนประเทศไทย
เหตุผลสำคัญที่ทำให้องค์กรต่างๆ และประชาชนของประเทศข้างต้นเคารพในหลักนิติรัฐ หรือนิติธรรม เนื่องจากเขาประพฤติปฏิบัติเป็นประเพณี (Tradition) จนกระทั่งกลายมาเป็นบรรทัดฐาน (Norm) ที่ทุกคนทำกันเป็นปกติวิสัยอยู่แล้ว จึงเป็นโจทย์ใหญ่ให้ผู้ที่จะเข้ามาปฏิรูปการเมืองได้ไปขบคิดว่าจะทำอย่างไรให้ทุกคนในสังคมไทยให้ความเคารพต่อหลักนิติรัฐ หรือนิติธรรมเช่นเดียวกันกับนานาอารยประเทศ
โปรดได้ตระหนักว่ารัฐธรรมนูญมิได้เป็นบ่อเกิดของการปฏิบัติตามหลักนิติรัฐ หรือนิติธรรม หากแต่เป็นเพียงตัวรักษาและธำรงหลักการดังกล่าวไว้เท่านั้น
ดังนั้น ผู้เขียนเห็นว่าเพียงการนำเอาหลักการดังกล่าวมาบัญญัติอย่างเป็นลายลักษณ์อักษรไว้ในรัฐธรรมนูญมิได้เป็นการรับประกันว่าสังคมไทยจะเป็นนิติรัฐ หรือนิติธรรมได้
โดยแนวคิดนี้ยังสามารถตอบโจทย์ในกรณีที่ว่าการบัญญัติหลักการที่สำคัญๆ ทางด้านการเมืองการปกครอง การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ การส่งเสริมทางสังคมวัฒนธรรม เศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม ฯลฯ ไว้ในรัฐธรรมนูญก็มิได้ทำให้สังคมไทยเป็นไปตามที่ผู้ร่างต้องการ หากมิได้มีการกระทำตามด้วยเช่นเดียวกัน
ท้ายที่สุดนี้ การปฏิรูปทางการเมืองจะสำเร็จเสร็จสิ้นอย่างสมบูรณ์ต่อเมื่อสามารถทำให้สังคมไทยกลายเป็น "นิติสังคมรัฐ" ได้ อันหมายถึง รัฐที่ทุกคนนั้นอยู่ภายใต้ความเสมอภาคกันทั้งทางด้านของกฎหมาย สังคมและเศรษฐกิจ ฯลฯ
มิฉะนั้นแล้ว การปฏิรูปการเมืองก็จะเป็นเพียงการลดกระแสสังคมที่กดดันมาเท่านั้นว่าตนเองได้ทำการปฏิรูปแล้ว
ซึ่งก็ไม่ต่างกับการสับไพ่ ที่ไพ่แต่ละใบก็คือไพ่ใบเดิมๆ แทนที่จะเป็นการเปลี่ยนไพ่สำรับใหม่
หน้า 6
http://www.matichon.co.th/matichon/view_news.php?newsid=01act01140452§ionid=0130&day=2009-04-14
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น